Il fondamento giuridico dei diritti tra volontà generale e costituzionalismo

Intervento del prof. Valerio Onida

Buonasera a tutti. Inizierei io soltanto perché la mia introduzione è di carattere più generale rispetto al tema che verrà trattato dal Prof. Menozzi.

La Prof.ssa Innocenti diceva nella presentazione del corso che c'è una specificità nella storia d'Italia per quanto riguarda i diritti, ma è una specificità nell'ambito di un qualcosa di meno specifico, di più generale, perché il tema dei diritti si sviluppa com'è noto nella storia del costituzionalismo, nella storia del costituzionalismo liberale, poi del costituzionalismo dello Stato democratico e ci sono quindi molti connotati comuni, che poi vedremo nell'epoca più recente tornano ad essere sottolineati.

La parola “diritti” oggi tende ad essere un po' inflazionata, nel senso che tutti parlano di diritti (io ho diritto a questo, ho diritto a quell'altro – non si sa bene quali sono e quali non sono), diciamo nel linguaggio comune sicuramente evoca qualche cosa, evoca una posizione  di poter fare, di poter avere, ma non è chiaro, in genere, alla persona che vive nella società, che non sia uno specialista o che non abbia riflettuto sull’argomento, non è chiaro da dove venga questa idea di avere un diritto e cosa voglia dire. Certo da quando esistono società umane organizzate - e quindi da quando esiste un sistema di norme giuridiche, di regolamentazione autoritaria della vita sociale - si parla di diritti e di obblighi, ma il nostro concetto di diritti (ciò di cui parliamo quando introduciamo il tema dello Stato di diritto, quando introduciamo il tema dei diritti fondamentali) si riferisce soprattutto al fatto dei diritti della persona - del singolo o del gruppo - nei confronti del potere.

Da sempre, in qualunque società organizzata, dei soggetti hanno avuto diritti nei confronti di altri soggetti e reciprocamente obblighi nei confronti di altri soggetti, ma invece l'idea che vi possano essere dei diritti nei confronti dell'autorità - quindi di quell'astrazione che chiamiamo Stato – e che lo Stato, o chi lo impersona, possa avere degli obblighi nei confronti dei soggetti è un'idea molto più moderna, diciamo così, molto più recente. Nasce appunto quando nasce questa idea stessa che i giuristi chiamano “lo Stato di diritto”.  Che vuol dire “lo Stato di diritto”? Ogni Stato è diritto, ha un diritto perché, appunto, è organizzazione giuridica per definizione, ma lo Stato di diritto è quello Stato nel quale l'autorità non è più arbitraria, cioè non è più un'autorità che si esercita secondo la forza, perché esiste, ma si esercita soltanto nei limiti e sul fondamento del diritto, appunto, delle regole giuridiche. Quindi la vera novità è la soggezione del potere al diritto, inteso in senso oggettivo, non la soggezione delle persone al diritto, che esiste in qualunque organizzazione sociale e giuridica.

La nascita della stessa idea di “Stato di diritto” è legata a un'altra idea, e cioè che questi diritti sono diritti - come scrivevano i rivoluzionari francesi del '700 - naturali, inalienabili, sacri, incontestabili, imperscrittibili, inviolabili – anche la Dichiarazione di Indipendenza degli Stati Uniti usa queste espressioni. Ma quali sono questi diritti, come si sostanziano? Ecco, diciamo che tutta la prima fase di evoluzione della storia del costituzionalismo è improntata all'idea che è appunto intervenuto questo fatto rivoluzionario: cioè che i soggetti, le persone, hanno dei diritti nei confronti del potere e quindi il potere è limitato dai diritti degli altri, delle persone, e quindi dagli obblighi e dai doveri che la stessa autorità ha nei confronti dei singoli; che questi diritti appartengono alle persone per natura, si diceva addirittura, e quindi appartengono anche in modo eguale, e il concetto di eguaglianza è un altro dei concetti base alla radice dello sviluppo costituzionale.

Ma poi quando si va ad immaginare quale è la concretizzazione - “Quali diritti?”, appunto, come la domanda che è stata messa come titolo del corso – allora la risposta del primo costituzionalismo liberale è una risposta molto indeterminata. “Quali sono i diritti?” Si dice “la libertà”, ma cos'è la libertà? Un diritto, certo, noi diciamo “diritti di libertà”, ma se voi prendete la vecchia Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino del 1789 come si definisce la libertà? Si dice che tra i diritti, appunto i diritti naturali e imperscrittibili, il primo che viene proclamato è proprio la libertà; ma che cos'è la libertà? Poi quando si va a dire cos'è la libertà, lo dice l'articolo 4 di quella Dichiarazione: “la libertà consiste nel poter fare tutto ciò che non nuoce ad altri”; è abbastanza indeterminato. E così l'esercizio dei diritti naturali di ogni uomo ha come limiti solo quelli che assicurano agli altri membri della società il godimento degli stessi diritti, quindi l'uguaglianza, ma capite che il criterio è molto generale; poi si aggiunge, e questa è la parte essenziale: “questi limiti” - cioè i limiti nei quali si può avere l'esercizio di questo diritto naturale di libertà - “possono essere determinati solo dalla legge”. Ecco, è qui il punto di passaggio, cioè l'idea che si introduce la legge come elemento, in fondo, creativo dei diritti, o quantomeno conformativo. Si dice: “in natura esistono dei diritti naturali e imperscrittibili dei soggetti nei confronti dell'autorità, ma quali sono questi diritti? Li definisce e li limita la legge”, cioè i diritti prendono sostanza solo nel momento in cui sono definiti e ciò che definisce un diritto sono proprio i suoi limiti, in un certo senso, perché un diritto illimitato non esiste per definizione.

E allora è nel momento in cui si pongono i limiti, si circoscrive l'area del diritto, che il diritto, possiamo dire, nasce in maniera concreta, diventa in qualche modo comprensibile e, diciamo, appropriabile da parte del soggetto, e questo momento genetico dei diritti, o conformativo dei diritti, è la legge. Quindi l'elemento essenziale è la legge, la legge che, com'è noto nel costituzionalismo liberale viene vista come l'espressione della volontà generale, quindi qualcosa che esprime la collettività, dato che alla volontà generale tutti hanno diritto di partecipare attraverso i meccanismi di quella che noi chiamiamo la democrazia, la democrazia rappresentativa o, quando c'è, forme di democrazia diretta. Ma, diciamo, il punto di passaggio fondamentale è questo: i diritti in realtà dipendono dalla legge. In questa visione, la risposta alla domanda “Quali diritti?” è: quelli riconosciuti e conformati e definiti e limitati alla Legge. E la legge cos'è? La legge è quella che viene fatta secondo certe procedure dagli organi rappresentativi, in quanto vengono dichiarati espressione della volontà generale. Allora potremmo chiederci, dal punto di vista della persona quale è la garanzia dei suoi diritti? Qual è l'elemento che gli consente di dire “Io so qual è lo spazio in cui posso vantare un diritto e posso esercitarlo, posso oppormi al potere che pretendesse di violare, di intromettersi in questo mio diritto o di ridurlo”? La garanzia è la legge, solo questo, non ce n'è altra. Tutta l'epoca del costituzionalismo liberale è affidata a questo: è la legge che definisce quali sono i diritti, non c'è un diritto fuori dalla legge, un diritto oltre la legge. Certo, c'è l’affermazione generale, come dire, più filosofica che altro, per cui esistono dei diritti naturali e imperscrittibili, ma poi la loro concretizzazione è rimessa alla legge.

Il successivo grande passaggio storico sarà quello dallo Stato di diritto - liberale, di diritto, come volete dire – in cui questa è la concezione di fondo, allo Stato costituzionale, come lo chiamiamo oggi, cioè uno Stato nel quale il tema dei diritti non è più solo interamente affidato alla legge – espressione della volontà generale e quindi espressione di una volontà che si crea attraverso certe procedure, le procedure parlamentari degli organi legislativi –  ma assume una valenza e un contenuto concreto già a livello costituzionale e in questo senso parliamo di Stato costituzionale. Cosa vuol dire? Vuol dire che i diritti - la loro essenza, il loro contenuto, i loro confini - non sono più interamente rimessi alla sovranità della legge, cioè a ciò che decide chi fa la legge. Chi fa la legge sono organi rappresentativi, tutto quello che volete, ma è pur sempre un'autorità. Nello stato costituzionale i diritti non sono più rimessi all’autorità, perché ci sono dei diritti o dei contenuti dei diritti che sono direttamente definiti, posti in opera, dalla Costituzione. Badate, c'era già la Costituzione anche prima, ma prima la Costituzione, come nelle parole della Dichiarazione del 1789 o anche di tutte le Costituzioni degli Stati liberali – prima la Costituzione si limitava a ribadire che ci sono dei diritti e che sono quelli definiti dalla legge. Infatti, se voi provate a far leggere in classe qualche articolo dello Statuto albertino del 1848 vedrete che la parte sui diritti di Libertà – che è molto più limitata delle parti dei diritti di libertà delle Costituzioni contemporanee, come la nostra repubblicana – sono formulate in genere in questi termini, cioè una generica indicazione dell'esistenza di un diritto e poi tutto è rimesso la Legge. “La stampa sarà libera ma una legge ne reprime gli abusi”. Cosa vuol dire “sarà libera”? In quale limite sarà libera? Quali sono gli abusi? Chi definisce cosa sono abusi? Tutto questo lo fa la legge. Allora il punto di cambiamento è nel momento in cui si dice: la legge non basta come garanzia, perché la legge è pur sempre un'espressione di autorità. Sarà un'autorità democratica, un'autorità che in qualche modo si rifà alla collettività - prima una collettività molto ristretta, dei pochi che avevano diritto di voto, poi, a mano a mano, con l'allargamento del suffragio, una collettività che si esprime più largamente negli organi legislativi – ma è pur sempre l'autorità, che, attraverso la legge, definisce i diritti. Adesso, invece, è la Costituzione direttamente, in quanto tale, che concorre a definire, a circoscrivere concretamente il contenuto almeno di quelli che noi chiamiamo “Diritti fondamentali”. Ecco, perché, un individuo nella vita e nelle relazioni sociali e giuridiche ha infiniti diritti e obblighi, ma non tutti sono “Diritti fondamentali” di cui parliamo quando parliamo appunto di Stato costituzionale, di garanzie costituzionali dei diritti. Io ho, che so, il diritto di credito che maturo avendo stipulato un certo contratto, ma non è un diritto fondamentale, questo è un diritto riconosciuto dalla legge che potrò far valere sulla base della legge; invece i “diritti fondamentali”, sono i diritti riconosciuti alla persona dalla Costituzione. E allora quello che cambia è il rapporto tra Legge e Costituzione: mentre prima la Costituzione era soltanto, come dire, il documento politico che diceva da un lato che lo scopo dello Stato era garantire ordinatamente i diritti (e per questo veniva costituita l'autorità) e dall'altro dire che l'autorità e il potere si organizzava in certi modi (nei modi, diciamo, democratici, non era un'autorità solo calata dall'alto), la Costituzione non dice più solo questo, ma entra a dire anche che ci sono certi diritti che debbono essere rispettati, e quindi certi contenuti di diritto che la legge deve rispettare, quindi la legge non è più l'espressione sovrana.

E noi Europei abbiamo fatto anche più fatica ad accettare questa idea, perché, mentre in America già all'inizio dell'Ottocento era considerato scontato che la legge fatta dal Congresso degli Stati Uniti non era onnipotente, che doveva fare i conti con la Costituzione e quindi era legge solo se era conforme alla Costituzione, se non era conforme alla Costituzione era nulla, dicevano. E chi aveva il potere di dichiarare questo? Le corti, i giudici, la Corte Suprema (1803) afferma questo principio: la legge approvata dal Congresso è legge, quindi io sono tenuto ad applicarla e a farla applicare, solo se è conforme alla Costituzione, se non è conforme alla Costituzione non la applico (gli Americani avevano scoperto il controllo di costituzionalità delle leggi molto prima di noi). In Europa si è fatta molta più fatica, perché da noi pesava molto l'idea che la sovranità della legge era qualcosa di molto simile alla vecchia sovranità del sovrano assoluto. In fondo, si era passati dall'Ancien Régime del sovrano assoluto ad uno stato liberale, che aveva una Costituzione, ma l'idea di potere, di autorità era ancora la stessa: quello che prima era un contenuto di autorità riconosciuto in capo ad un sovrano per grazia di Dio, diventava un contenuto di autorità riconosciuto al Re e al popolo insieme, o infine al popolo, attraverso il riconoscimento della sovranità popolare, ma la sovranità è sempre quella, cioè la sovranità è un potere - un potere assoluto, senza limiti - e la sovranità è quella di fare la legge, per l'appunto. E chi fa la legge - e quindi, secondo la vecchia concezione, definisce anche e concreta i diritti – è il vero sovrano che non ha limiti fuori di sé.

Il passaggio avviene con lo Stato costituzionale, dove questa sovranità non è più, non può più essere una sovranità piena: chi fa la legge non è padrone della legge, per così dire, del suo contenuto e quindi dei diritti, perché anch’esso ha dei limiti. Certo, ha ancora molto spazio: i legislatori hanno sempre molto potere, molta discrezione nel decidere quali regole imporre in questo o in quell'argomento, però esistono dei limiti e i limiti sono quelli della Costituzione, cioè anche il legislatore è soggetto a limiti, deve rispettare i limiti imposti dalla Costituzione.

C'è una sentenza degli anni '70 di quella che è l'equivalente della nostra Corte Costituzionale in Francia, il Consiglio Costituzionale, che fa questa storica affermazione – pensate, in Francia, il paese in cui l'idea di volontà generale, l'idea di sovranità popolare, sono nate: la legge è espressione della volontà generale solo se conforme alla Costituzione, solo nella misura in cui sia rispettosa della Costituzione, se non lo è non è più volontà generale. A ben vedere, potremmo dire che in realtà questo passaggio comporterebbe di abbandonare la parola stessa di sovranità, perché sovranità è una parola che in sé contiene questa idea di assolutezza - “sovranità” vuol dire “stare sopra” - se sta sopra, è l'autorità. Gustavo Zagrebelsky ha proposto di parlare di “sottanità” della Costituzione, per dire che in realtà essa in realtà sta sotto, sta alla base e la legge, l'autorità si fonda su di essa.

Al di là delle terminologie, possiamo dire che il passaggio fondamentale è che non c'è più un potere senza limiti, un potere che si autoconforma, sia pure dovendo rispettare le procedure di legge, perché la legge non è più l'espressione di un flatus vocis del sovrano assoluto, ma è l'espressione di una procedura in cui assemblee discutono e poi arrivano a deliberare, ecc., ma appunto, non è più solo questo. E da questo, come capite, nascono una serie di conseguenze concrete, conseguenze concrete che gli ordinamenti del nostro tempo hanno recepito solo molto recentemente; in fondo fino alla metà del Novecento, in Europa, questa idea della sovranità popolare della legge, quindi della inesistenza dei diritti contro la legge era ampiamente egemone. L'idea invece che ci fosse un diritto vantabile prima e contro la legge non era accettata, perché questo avrebbe voluto dire mettere qualcuno come contraltare del sovrano popolare che fa la legge e questo contraltare non ci poteva essere.

E non è un caso che la metà del Novecento segni lo spartiacque fra un'epoca e un'altra, soprattutto perché con la Seconda guerra mondiale si ha lo scontro finale tra i regimi costituzionali - potremmo dire, quelli che si rifacevano ancora alle Rivoluzioni liberali della fine del Settecento - e i regimi che avevano ideologicamente contrastato quei principi. I regimi autoritari che nel Novecento si affermano in Europa sono regimi che non solo praticano una politica  diversa, una legislazione diversa, ma che negano ideologicamente quei principi - cioè non è vero che esistono dei diritti naturali dell'uomo anteriori allo Stato, non è vero che tutti gli uomini sono uguali – e riconoscono come principi l'autorità, lo spirito del popolo, ecc., con tutto quello che ne consegue. Cioè i regimi autoritari hanno questo connotato: quando oggi si dice “tutti i totalitarismi sono uguali”, sotto certi aspetti pratici magari è vero, ma se voi andate alla radice ideologica, è importante distinguere fra un regime che pratica magari delle forme di autoritarismo e di totalitarismo e di oppressione ma, diciamo, facendo omaggio, magari un po' ipocrita, a principi liberali, a principi del costituzionalismo liberale, e invece regimi che esplicitamente li negano. I regimi autoritari che nella prima metà del Novecento nascono in Europa e che poi danno vita alla Seconda guerra mondiale sono regimi che esplicitamente, ideologicamente, avversano l'idea dei diritti fondamentali, di libertà, ecc., e quindi è solo allora che può prendere corpo questa idea che non basta la legge. Non basta dire che l'autorità deve servire il tal popolo e quindi il popolo deve fare i propri interessi e quindi deciderà il popolo quale sia la legge. E non è un caso che le prime esperienze costituzionali che introducono in concreto, nell'ordinamento dello Stato, questa idea, questo criterio per cui la legge non è più onnipotente, non è più senza limiti, siano gli ordinamenti degli Stati che hanno subito l'involuzione autoritaria.

La prima Costituzione del Secondo dopoguerra che introduce l'idea di un controllo sulla costituzionalità delle leggi - cioè l'idea che le leggi sono vincolanti solo se sono conformi alla Costituzione e se non sono conformi alla Costituzione le leggi, ancorché volute dal parlamento, dalla maggioranza, non sono valide e non possono vincolare –  è quella italiana del 1948, che introduce questo elemento che non a caso qualcuno considerava una bizzarria. Guardate che allora, negli anni '40, era soprattutto la sinistra, diciamo di scuola giacobina, che diffidava di questa idea, perché l'idea era che il potere fosse del popolo, il popolo si esprimeva attraverso i partiti, in parlamento, e non si poteva immaginare che ci fosse qualcuno che, diciamo così, faceva le bucce al popolo, alla volontà popolare. Ecco perché ci sono famose affermazioni, anche in Assemblea Costituente, di esponenti della sinistra, allora sinistra marxista, che diffidavano di questa idea di introdurre qualcosa, qualcuno - una Corte Costituzionale, un consesso di giudici che non fossero elettivi, che non fossero espressione dello stesso popolo - che potesse sindacare la volontà del parlamento. Si può ben comprendere che allora la concezione che fondava tutto sulla volontà del popolo (concependo il popolo come qualcosa che necessariamente avrebbe avuto una visione unanime) diffidasse di un giudice non popolare, non espressione diretta del popolo, il quale poteva dire: “No, questa legge tu l'hai voluta, popolo, ma non vale”, si può capire. Mentre in America diverse esperienze – il modo in cui lo Stato era nato, il federalismo, - avevano consentito fin dall'Ottocento che questo si realizzasse.

Ciò che mi interessa qui sottolineare è la grande novità introdotta con la Costituzione italiana e subito dopo, non a caso, con la Costituzione tedesca. Italia e Germania erano proprio gli Stati che avevano vissuto questo paradosso per cui il popolo, la maggioranza, anche quando eleggeva il parlamento poteva dar vita ad un regime autoritario, perché in fondo sia il fascismo che il nazismo hanno goduto in varie forme di appoggi di maggioranza attivi e passivi, e questo paradosso della storia ha fatto capire a chi voleva ricostruire i nuovi Stati che bisognava cambiare registro, che bisognava fondare le garanzie dei diritti su qualcosa di diverso dalla semplice volontà del popolo, della maggioranza - come si esprime attraverso le procedure parlamentari –, che si dovessero garantire i diritti anche contro la volontà legislativa, la volontà parlamentare, e quindi nasce il concetto di garanzia costituzionale. Questo concetto, ripeto, negli anni '40 era una novità quasi assoluta, che ha poi avuto in questi ultimi 50-60 anni un grandissimo sviluppo, perché se voi oggi prendete le Costituzioni di tutta l'Europa, trovate in tutte le Costituzioni riprodotti esattamente questi stessi istituti, questi che sembravano una bizzarria negli anni '40 oggi sono assolutamente la normalità in tutte le Costituzioni. E la cosa simbolicamente significativa è che lo Stato in cui il Costituzionalismo è nato, in cui queste idee si sono formate – la Francia – è quello che per più tempo ha resistito all'idea che ci potesse essere qualcuno che controllasse le leggi e il parlamento. La riforma costituzionale francese è del 2008 e introduce per la prima volta in Francia l'idea che la legge, se non è costituzionale, può essere annullata dal giudice del Consiglio costituzionale. C'era già prima questa forma in Francia ma era un controllo preventivo, cioè un controllo fatto prima che la legge diventasse operante: il Parlamento approvava, ci poteva essere un ricorso e il Consiglio costituzionale poteva decidere se la legge era o non era conforme alla Costituzione, dopo di che però la legge veniva promulgata, e una volta promulgata, entrata in vigore, quella era la volontà generale e quindi non poteva più essere discussa. Invece con la riforma del 2008 persino in Francia si è ammesso che, d'ora in poi, se un cittadino sostiene che un suo diritto costituzionale è violato da una legge, ha diritto di portare la cosa davanti al Consiglio Costituzionale, che poi è esattamente la cosa che avviene negli altri Stati costituzionali, come il nostro. E’ simbolico che la Francia ci sia arrivata così tardi, ma ci sia arrivata pienamente.

L'idea madre del costituzionalismo in questa seconda fase è questa: garanzia costituzionale dei diritti nella Costituzione e non solo nella legge, quindi anche contro la legge. Poi naturalmente potremmo entrare nel dettaglio e dire come avviene questa garanzia, ma mi pare che, nell'economia di un'introduzione molto generale come la mia, sono argomenti che possono per il momento essere tralasciati. Voglio soltanto ricordare che ci sono due modelli fondamentali di giustizia costituzionale oggi in Europa. Quello originario, come il nostro, che concepisce il controllo di costituzionalità delle leggi, la Corte costituzionale come un organo chiamato appunto a verificare, attraverso certe procedure, se la legge è conforme alla Costituzione e ad annullarla se non lo è; quindi la garanzia avviene essenzialmente attraverso un controllo sulla legge. Altri ordinamenti - il primo è quello tedesco ma poi è stato seguito da molti altri – introducono qualcosa di più, cioè dicono “il giudice costituzionale non è soltanto lì a dire se una legge è o non è conforme alla Costituzione”, ma è chiamato anche a costituire l'ultima istanza di chi rivendica un diritto fondamentale. Se un cittadino, una persona ritiene che un suo diritto fondamentale – derivante dalla Costituzione – sia stato violato, questo cittadino, dopo aver esperito tutti i rimedi davanti ai giudici comuni, ha ancora diritto di fare un ricorso davanti alla Corte costituzionale, di dire “Corte costituzionale, tu, garante dei diritti costituzionali, dimmi se non è vero che questo mio diritto fondamentale è stato violato”. E’ il ricorso individuale a tutela dei diritti fondamentali, che è un istituto oggi molto diffuso in Europa e tale diffusione si è avuta molto significativamente in coincidenza con l'affermarsi delle democrazie: quando Italia e Germania sono diventate democrazie alla fine degli anni '40, quando negli anni '70 Spagna e Portogallo sono diventate democrazie, hanno introdotto nella loro Costituzione la giustizia costituzionale, con le caratteristiche tipiche.

Una seconda questione che vorrei solo accennare. Si diceva “Quali diritti?” però - la domanda potrebbe anche essere posta in questi termini “Quali sono i diritti che la Costituzione garantisce?” A lungo si è ritenuto che i diritti fossero essenzialmente delle libertà intese in senso negativo, cioè degli spazi di autonomia, di autodeterminazione, riservati agli individui rispetto ai quali lo Stato, l'autorità non avesse e non potesse avere il potere di ingerenza: le libertà civili - l'habeas corpus, la libertà del domicilio, la libertà del pensiero, di corrispondenza, di religione, di riunione - insomma l'idea di una sfera appartenente all'individuo che deve essere rispettata dall'autorità, che non deve quindi ingerirsi. Questa era la tradizione più antica del Costituzionalismo, dei diritti civili, i diritti di libertà; accanto a questi c'erano i cosiddetti diritti politici, i diritti politici normalmente s'intendono quei diritti che consistono non in una garanzia di una sfera di libertà difesa contro ingerenze, ma come pretesa del singolo a partecipare, a prendere parte alle procedure di formazione della volontà generale, diciamo così  - e quindi il diritto di voto, il diritto di partecipazione in generale, i diritti politici legati alla cittadinanza, cioè al riconoscimento dell'appartenenza del singolo allo Stato. C'è invece un'altra famiglia di diritti, quella che taluni chiamano la “seconda generazione di diritti”, che sono i diritti, si dice, “di prestazione”, cioè diritti che hanno costruito non più sfere di libertà negative, garantite contro ingerenze dello Stato, ma posizioni riconosciute ai singoli la cui soddisfazione richiede o puoi richiedere anche una positiva attività dei pubblici poteri, quindi diritti che si soddisfano mediante prestazioni. Mi riferisco ai diritti sociali: il diritto ad avere un lavoro, il diritto ad avere una retribuzione sufficiente, il diritto ad avere istruzione, il diritto ad avere una protezione sociale nelle circostanze della vita che espongono a rischio: tutti questi sono i tipici diritti sociali. Ecco, i diritti sociali nascono come seconda generazione di diritti e naturalmente hanno una sorte generalmente diversa da quella dei diritti civili e politici per una semplice ragione: che mentre i diritti civili e politici sono garantiti interamente, almeno in linea di principio, dal fatto che l'autorità si astenga dal fare qualche cosa (cioè dall'interferire indebitamente), e quindi la garanzia può consistere nel fatto di impedire all'autorità di interferire, quando parliamo di diritti sociali, di diritti di prestazione, la garanzia in cosa consiste? Se devo avere una prestazione, ci vuole qualcuno che me la dia, ci vogliono le risorse, ci vuole un'organizzazione: non posso esercitare il mio diritto all'istruzione se non c'è la scuola, se non c'è un'organizzazione scolastica; ma chi l'assicura e come? Quindi la garanzia diventa qualcosa di affidato a meccanismi diversi. Non è vero che anche i diritti civili non richiedano un'organizzazione, perché se io voglio assicurare la libertà di comunicazione - quindi devo vietare le intercettazioni illegali - devo avere dei giudici, devo avere dei poliziotti, devo avere dei sistemi di controllo, però, diciamo, in sé la garanzia consiste sempre nel fatto “non voglio ingerenze”. Invece se io voglio soddisfare il diritto all'istruzione o il diritto alla protezione sociale, alla previdenza sociale, come faccio se non c'è un'organizzazione addetta a ciò? Ecco perché, anche in sede costituente, taluni hanno dubitato della congruità del parlare di diritti costituzionali anche a proposito di diritti sociali, perché si diceva, mentre i diritti di libertà li possiamo garantire, appunto, dicendo è vietato all'autorità fare questo, questi come li garantiamo? Come facciamo ad assicurarci che vengano messe in campo le organizzazioni, le risorse necessarie per soddisfare i diritti sociali? In realtà questa obiezione o questa riserva è stata superata da tutte le costituzioni contemporanee. Tutte le costituzioni contemporanee, non solo la nostra, tra la fine dell'Ottocento e soprattutto nella seconda metà del Novecento, sono ispirate all'idea che ci sono anche diritti sociali. Naturalmente le garanzie dei diritti sociali sono diverse tecnicamente, c'è sempre l'intermediazione data dalla necessaria organizzazione, quindi dalla necessità di apprestare risorse e quindi tutto il problema anche dei limiti quantitativi per il soddisfacimento di questi diritti, in che limiti li posso vantare, nei limiti delle risorse esistenti, la compatibilità con lo stato della finanza pubblica e questo caratterizza in modo inequivoco tutta la fase odierna del costituzionalismo. Il fatto è che anche queste posizioni, pur diverse quanto al modo in cui si può vantare una garanzia, sono diritti fondamentali, anch'esse costituiscono una premessa e un limite alla legge, non già nel senso che la legge non può fare qualcosa, ma nel senso che la legge deve fare qualcosa, si pongono come un'indicazione di obiettivi.

Ecco il Costituzionalismo acquista questo carattere: la Costituzione non è soltanto più l'enunciazione di traguardi raggiunti, ma diventa anche l'enunciazione di un programma, di obiettivi, obiettivi però vincolanti costituzionalmente. E questo non è senza conseguenze, perché, per esempio, una legge la quale vada in direzione opposta a quella di un obiettivo costituzionalmente vincolante è una legge incostituzionale, quindi anch'essa può essere in qualche modo colpita; poi ci sarà discussione sul modo di soddisfare quel diritto, ma l'idea, insomma, è che anche i diritti sociali sono diritti. E badate questa, ripeto, non è un'idea italiana, è un'idea potremmo dire europea; certo gli americani hanno più difficoltà a entrare in questa logica, infatti i diritti sociali li hanno creati anche loro - col New Deal sono stati creati i diritti sociali simili ai nostri - ma è l'idea di costituzionalizzarli che per loro è più difficile da accettare. In Europa invece questa cosa ormai è comune in moltissime Costituzioni, si parla dello Stato sociale come elemento dello Stato costituzionale.

La cosa però più significativa, e con questo finisco, è che questa fase di arricchimento del catalogo dei diritti la troviamo anche quando la tematica dei diritti fa l'ultimo passo e l'ultimo passo è quello di passare dal livello nazionale al livello internazionale. Il Costituzionalismo ha delle ascendenze di tipo universalistico: le affermazioni dei costituenti della fine del Settecento sono tutte di tipo universalistico, “tutti gli uomini”, ecc. - ma lo sviluppo concreto, giuridico del Costituzionalismo avviene nel corso di un secolo e mezzo in ambiti nazionali. Mentre a partire dal secondo dopoguerra si ha un’altra svolta, cioè l’idea che i diritti costituzionali, i diritti fondamentali, debbono essere realizzati a livello paritario, non più solo in questo o in quell'ordinamento, perché solo se i diritti umani - si comincia a usare questo termine, quest'aggettivazione “i diritti umani universali” – vengono riconosciuti dappertutto, sarà possibile organizzare la convivenza internazionale in modo da evitare la guerra e, diciamo, le ingiustizie internazionali. Questa è l'idea base che alla fine della seconda guerra mondiale porta a creare l'ONU e porta alla Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, che è una dichiarazione, appunto, che non ha dei contenuti nuovi quanto alla individuazione dei diritti, ma ha contenuti nuovi nel senso che quelli che prima si vedevano come diritti garantiti e affermati dalle singole costituzioni nazionali diventano qui diritti universali, affermati a livello universale, e, ripeto, tra questi diritti ci sono i diritti sociali tanto quanto i tradizionali diritti civili e politici. Nel '48, quando venne approvata la Dichiarazione universale si discusse molto se questi fossero aspetti giuridicamente vincolanti e significativi, cioè se si potesse davvero introdurre un concetto di diritti giuridicamente significativo o se non fosse soltanto espressione di una volontà politica. Il fatto che si sia arrivati a una Dichiarazione e non a una Convenzione, non un Trattato internazionale sui diritti umani, è stato dovuto alle perplessità, che da molte parti si nutrivano, circa la possibilità di dare garanzie giuridiche a questi diritti universali, perché nell'ambito dei singoli stati le garanzie giuridiche erano date dall'esistenza di giudici, di corti, anche costituzionali, ecc, ma a livello universale dov'è la garanzia? E allora si disse, intanto facciamo una Dichiarazione. La cosa fu molto discussa: la Dichiarazione però fu solo la prima tappa, perché da allora è partita - anche a livello del diritto internazionale - tutta un’elaborazione diretta a dare sostanza giuridica anche internazionale ai diritti. Questo è il grande cambiamento che, appunto, dalla metà del ventesimo secolo in poi si realizza: si passa da un diritto internazionale che si occupava solo dei rapporti tra Stati a un diritto internazionale che comincia ad occuparsi anche dei diritti individuali, proprio per affermare che tutti gli Stati sono vincolati, obbligati, internazionalmente, a rispettare i diritti fondamentali delle persone in quanto tali, non dei propri cittadini, ma delle persone. Infatti la novità della Dichiarazione universale è che gli stessi diritti che le Costituzioni riferiscono molto spesso ai cittadini, sono riferite agli individui in quanto tali, e quindi si perde questo nesso cittadinanza/diritti. Il passo ulteriore è quando anche a livello internazionale la garanzia non è più soltanto una garanzia derivante da una Dichiarazione ma si passa dalla Dichiarazione a dei trattati internazionali sui diritti, i patti internazionali. Nel '66 furono stipulati i più grandi patti internazionali a livello ONU - a cui quasi tutti gli stati dell'ONU. aderirono - sui diritti rispettivamente civili e politici, e economici, sociali e culturali - ancora una volta la duplice conformazione. Questi patti sono trattati internazionali, quindi diventano vincolanti per gli Stati, sono Diritto internazionale, non sono soltanto enunciazioni politiche.

L'ultimo passo si ha con la nascita anche di un giudice internazionale che garantisce quei diritti: la “Corte europea dei diritti dell'uomo”, sulla base della Convenzione europea, che è una Convenzione che applica una parte dei diritti della Dichiarazione universale in Europa. In Europa si è dato vita in questo modo a una Corte dei diritti che è chiamata a garantirli. E la cosa significativa è che questa Corte non è più soltanto un organismo che si pronuncia nei rapporti tra gli Stati, ma dal 1998 è una Corte alla quale il singolo titolare di un diritto fondamentale, che ritiene leso (tra quelli garantiti dalla Convenzione europea), può direttamente ricorrere. Abbiamo quindi un nuovo meccanismo, quello che si chiama “sistema di tutela”, e i giuristi parlano di “tutela multilivello” - perché una persona può andare dal giudice nazionale e da quello internazionale. Possono sorgere problemi di coordinamento, possibili conflitti di competenza, tutto quello che volete - ma la novità sostanziale è che anche a livello universale ormai questi diritti non sono più un’enunciazione semplicemente politica, ma hanno un contenuto giuridico e, addirittura, come nel caso europeo, una possibilità di garanzia ad opera di un giudice.

Io a questo punto mi fermerei e lascerei gli ulteriori sviluppi al dibattito successivo.