Il diritto al primo colpo. Cambia il nemico, bisogna cambiare le regole della guerra. Per salvarle

di Emanuele Ottolenghi e Guglielmo Verdirame, il Foglio 1 marzo 2003

L’evoluzione dopo il Secondo conflitto mondiale e nell’era della Guerra fredda si fondava su un principio semplice ma efficace: la miglior difesa è la deterrenza, e l’uso della forza militare da parte degli Stati è generalmente proibito. La Carta delle Nazioni Unite contiene solo due esplicite eccezioni: la legittima difesa in seguito a un’aggressione e l’uso della forza autorizzato dal Consiglio di sicurezza. Nel nuovo ordine internazionale creato dalla fine del bipolarismo, l’integrazione economica, l’interconnettività globale, il crollo dell’impero sovietico e la disintegrazione politica di Stati falliti in conflitti etnici e tribali di vaste aree sul pianeta presentano una sfida al diritto che ancora formalmente governa le relazioni internazionali tra Stati. Il nuovo (dis)ordine internazionale mette in crisi le tradizionali norme, in particolare attraverso il terrorismo per la sua natura nuova di guerra asimmetrica tra uno o più Stati e un aggressore non statale.
Questo scenario impone un radicale ripensamento del diritto internazionale nella sfera dell’uso della forza in particolare: contrariamente al passato, occorre contemplare la possibilità che l’attacco preventivo assuma legittimità in certi casi, specie di fronte al terrorismo, che costituisce oggi la principale fonte di minaccia alla sicurezza globale.
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La necessità di includere in certi casi il ricorso alla forza in funzione preventiva non deriva da una volontà di avallare supposte politiche aggressive e guerrafondaie ma va bensì dedotta dagli scenari prodotti dal rivoluzionario tipo di conflitto che il terrorismo impone al mondo occidentale. La guerra del futuro non verrà soltanto combattuta sui campi di battaglia da eserciti contrapposti, ma sarà soprattutto portata nelle nostre case da guerrieri in borghese il cui scopo dichiarato non è di conquistare territorio e risorse, ma di sterminare popolazioni intere e sottometterne o distruggerne la civiltà. Il guerriero del terrore non indossa divise ma si mimetizza tra la popolazione civile, facendosene scudo e sfruttando l’orrore delle immagini di guerriglia urbana allo scopo di scoraggiare le opinioni pubbliche occidentali dal sostenere interventi armati volti a snidare mandanti ed esecutori del terrore. Anche in scontri di tipo militare, gli eserciti occidentali dovranno sempre più spesso combattere in zone densamente popolate, contro un nemico invisibile che viola apertamente lo ius in bello, rendendo quindi difficile se non impossibile la distinzione, nella scelta degli obiettivi, tra civili e militari.
Il diritto internazionale vigente non va difeso dogmaticamente come un testo sacro, inappellabile e immutabile nel tempo. Esso offre strumenti efficaci in un particolare contesto di relazioni internazionali che, con la fine della Guerra fredda, in parte non esiste più. Con la modifica del contesto entro il quale il diritto opera, è necessario modificare il diritto perché esso rimanga strumento utile. L’alternativa, un dogmatismo giuridico dissociato dalla realtà che dovrebbe regolare, non tutela la pace e l’ordine internazionale ma apre la porta all’anarchia e al soppiantamento del diritto da parte di un mondo hobbesiano.
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Il nemico della guerra del Ventunesimo secolo è un guerriero solitario e anonimo, che si trasforma in bomba umana su un autobus, un treno o in un supermercato, o che, inoculatosi di una variante letale di vaiolo fornitagli da un laboratorio in uno Stato canaglia, sale su un aereo di linea e dissemina il contagio per tutto il globo. Il terrorista è un nemico invisibile: le armi che sceglie non sono rilevabili ai sistemi di controllo che si trovano nei posti di frontiera, e, come l’11 settembre ha tristemente dimostrato, bastano un coltellino svizzero o le forbici da unghie per causare immenso danno e distruzione all’unica e incontrastata superpotenza mondiale. Il tutto senza sparare un colpo e con un costo complessivo di poche migliaia di dollari.
La minaccia che i nostri servizi di sicurezza oggi si preparano ad affrontare dunque non è più quella di un attacco a sorpresa di un esercito nemico, dove movimenti di truppe e materiale bellico possono essere notati dai satelliti, dove governi possono essere dissuasi, prevenuti, o sconfitti, dove sanzioni e alleanze possono contenere i pericoli o neutralizzarli.
Gli strumenti della diplomazia internazionale e del diritto, così come i tradizionali metodi di protezione civile e polizia non ci permettono di dissuadere individui e organizzazioni non statali dal mettere in pratica una simile evenienza: le sanzioni e le minacce che servono a scoraggiare governi e istituzioni non hanno un adeguato effetto deterrente su individui guidati da ideologie apocalittiche e legati non a Stati ma a ben più forti e impenetrabili lealtà religiose e tribali.
Questi scenari, impensabili nell’era della Guerra fredda, nel mondo della deterrenza nucleare e del bipolarismo, oggi presentano una sfida alle nazioni occidentali e al sistema del diritto internazionale che ne regola i rapporti. Ma, soprattutto, sollevano inquietanti dilemmi su quali strategie di difesa e prevenzione di una simile catastrofica evenienza possano rivelarsi efficaci.
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Fino agli anni Novanta, il mondo occidentale è vissuto nell’illusione che la guerra potesse essere esclusivamente uno strumento di difesa da utilizzare da Stati contro Stati; pur esistendo gruppi terroristici in Europa occidentale o in Medio Oriente, questi, per il tipo di armi che usavano e per gli obiettivi limitati che perseguivano, rappresentavano una minaccia ben diversa da quella attuale, a cui gli Stati poterono far fronte principalmente con gli strumenti del diritto penale. Con la fine della Guerra fredda, l’illusione si è trasformata in una breve, ma felice, vacanza dalla storia. La vacanza si è conclusa con l’11 settembre, quando è diventato evidente che il fenomeno terroristico ha fatto un salto di qualità e sviluppato una capacità distruttiva tale da mettere in crisi i presupposti su cui si fondavano fino ad allora la difesa nazionale e il sistema collettivo di sicurezza.
Nulla dell’11 settembre ricorda le guerre di un tempo: né eserciti, né uniformi, né soldati. L’obiettivo dichiarato è l’uccisione di civili, non come “danno collaterale” in seguito ad attacchi contro obiettivi militari, ma come obiettivo principale. Lo stesso dicasi per l’esempio del guerriero solitario che si trasforma, con una semplice iniezione, in arma di distruzione di massa, e che sconfigge l’avversario non sui campi di battaglia, da pari a pari in uno scontro aperto e ad armi pari, ma lo distrugge colpendone la volontà stessa di combattere. La sfida del terrorismo ha reso il conflitto del futuro uno scontro non tra eserciti e Stati, ma tra Stati da un lato e un nemico che ovvia alla propria inferiorità sul piano delle armi convenzionali cambiando radicalmente tanto i metodi quanto gli obiettivi della propria azione bellica. Il terrorismo non cerca lo scontro sul campo di battaglia: rifiuta sia la territorialità propria del sistema statale sia l’identificabilità dell’esercito in divisa. Così facendo mette in crisi le distinzioni, civili-combattenti, obiettivi militari-civili, armi consentite e armi vietate, su cui si fonda l’attuale ius in bello; mette altresì in crisi il ius ad bellum, ovvero le norme che regolano l’uso della forza.
Questo approccio strategico viene chiamato “guerra asimmetrica” perché comporta lo scontro tra due avversari, l’uno tecnologicamente e militarmente superiore, ma costretto a combattere in condizioni dove il suo pieno potenziale non può essere utilizzato. Il più debole e svantaggiato dei due ha possibilità di vittoria soltanto se riesce a sfruttare le debolezze strategiche dell’avversario e a imporre i termini dello scontro scegliendo il terreno ideale per sconfiggerlo. La debolezza diventa in questo caso una forza e viceversa. Nel caso del terrorismo, lo scontro asimmetrico è reso più insidioso dall’intenzionale rifiuto di rispettare le norme internazionali da parte dei terroristi, che invocano il diritto internazionale una volta caduti prigionieri (come nel caso di Camp XRay a Guantanamo Bay) anche se lo ignorano da combattenti.
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A rendere la situazione ancora piú grave è intervenuto il fenomeno della proliferazione delle armi di distruzione di massa, chimiche, nucleari e biologiche. Nel periodo della Guerra fredda, uno dei pochi punti di accordo tra le superpotenze era il contenimento della proliferazione di queste armi, nella consapevolezza che tale proliferazione avrebbe rappresentato una minaccia alla sicurezza globale. Inoltre, per le superpotenze le armi di distruzione di massa assolvevano una funzione esclusivamente deterrente. La dottrina su cui entrambi i blocchi fondavano il loro uso era detta “MAD” (Mutually Assured Destruction): il ricorso a tali armi era contemplato soltanto come extrema ratio, la cui conseguenza sarebbe stata appunto la totale distruzione reciproca; paradossalmente era proprio la “MAD” che costituiva la garanzia principale contro l’olocausto nucleare.
Con la fine della Guerra fredda e l’incremento costante nella circolazione di scienziati e tecnologie – aspetto quest’ultimo sia della globalizzazione sia della disintegrazione dell’impero sovietico, della scarsa sicurezza nei siti dei programmi militari non convenzionali e dell’indigenza degli scienziati dell’ex blocco sovietico – è diventato più difficile impedire la proliferazione delle armi di distruzione di massa; il numero di Stati che le hanno acquisite o hanno cercato di accrescere i loro arsenali è aumentato. Tra questi, gli Stati canaglia costituiscono una particolare minaccia per la sicurezza nazionale degli Stati occidentali perché si prestano a essere usati dai gruppi terroristici come fornitori di armi di distruzione di massa, o dei materiali necessari alla loro costruzione.
Per i gruppi terroristici, infatti, la difficoltà maggiore sta proprio nello sviluppare queste armi: non avendo una base territoriale stabile, soprattutto adesso che le basi di Al Qaida in Afghanistan sono state eliminate, non riescono sempre a disporre dell’infrastruttura necessaria ad armarsi. E’ questo l’anello debole della catena terroristica. Il resto – la mobilitazione delle risorse economiche e umane necessarie, la pianificazione, il trasporto dell’arma e il suo lancio contro l’obiettivo designato – sono di più facile realizzazione. adoperando anche per superare l’ostacolo – lo dimostrano la provata capacità di sviluppare armi chimiche in modi “artigianali” (come il caso della ricina in Inghilterra o l’attacco al Sarin nella metropolitana di Tokyo) e i documenti di Al Qaida reperiti in Afghanistan sullo sviluppo e l’uso di tecnologie non convenzionali e rudimentali armi radiologiche e chimiche. Inoltre, particolare spesso trascurato, il terrorismo islamico ha annunciato in modo inequivoco di non aderire alla dottrina sull’uso delle armi di distruzione di massa come extrema ratio: la loro acquisizione è esplicitamente finalizzata all’uso contro obiettivi civili come scelta strategica. Il nuovo nemico dell’Occidente ha dunque già dichiarato non soltanto la guerra, ma anche l’arma principale che intende utilizzare. In un’agghiacciante predica ai suoi adepti, un leader fondamentalista che si ispira a Osama bin Laden e che di recente è stato condannato in Inghilterra, ha promosso l’uso di tali armi: “Potete anche usare armi chimiche per sterminare i non credenti. Se trovate uno scarafaggio in casa, non usereste l’insetticida?”. L’appello riflette quanto già detto su siti legati ad Al Qaida in precedenza, dove la lotta contro la civiltà occidentale giustifica “ogni mezzo” e verrà combattuta su ogni fronte, “economico, militare e culturale”.
E, come le prove emerse dai campi di addestramento di Al Qaida in Afghanistan dimostrano al di là di ogni ragionevole dubbio, non si tratta soltanto di parole e declami, ma di un vero e proprio programma bellico la cui attuazione è già in corso. E’ questa, per inciso, la causa della decisione americana di affrontare il problema nordcoreano in modo diverso: un regime totalitario e brutale che sviluppa armi di distruzione di massa può entro certi limiti essere contenuto utilizzando gli strumenti già sperimentati con successo nel corso della Guerra fredda. Se Kim Jong Il cominciasse a proclamare che il suo obiettivo è, ottenuta l’atomica, di usarla contro civili in paesi limitrofi o in Occidente, o se avesse già utilizzato in passato armi di distruzione di massa, la politica americana nei suoi confronti cambierebbe completamente. * * *
Questo nuovo quadro rende la “MAD” obsoleta. I gruppi terroristici con cui si confronta oggi il mondo occidentale hanno sviluppato un’ideologia nichilistica e non temono alcun tipo di risposta; tra l’altro, la non-territorialità e l’invisibilità del terrorista rendono difficile persino definire l’obiettivo di una risposta occidentale mirata. La possibilità di una loro cooperazione con Stati canaglia nel futuro prossimo venturo sancisce la necessità di ripensare gli strumenti del diritto internazionale nel quadro di un’efficace strategia di difesa contro le nuove sfide.
La difesa preventiva annunciata da Bush e avallata, seppur con meno enfasi, da paesi come la Gran Bretagna, deve essere vista come una risposta necessaria in questo nuovo contesto strategico e bellico. Per tornare all’esempio del guerriero bubbonico: i sostenitori del ricorso alla difesa preventiva argomentano che non occorre più attendere di essere attaccati laddove informazioni di intelligence dimostrino la capacità e la volontà offensiva di certi Stati e di attori non statali da loro assistiti. Chi rifiuta, come nel caso dell’Iraq, la logica della “MAD” – l’Iraq ha già dato abbondante prova in passato di esser disposto a ricorrere a certe armi come scelta piuttosto che come extrema ratio – non può essere contenuto e deve quindi essere colpito preventivamente. Né occorre, alla luce di passati comprovati contatti tra l’Iraq e varie organizzazioni terroristiche, attendere che un legame tra Al Qaida e Saddam Hussein venga dimostrato o un attacco terroristico che provi tale legame avvenga.
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Sostenere la guerra preventiva non comporta il ripudio del diritto internazionale, ma bensì l’aspettativa che di fronte a un cambiamento del contesto in cui il diritto vigente deve trovare applicazione, la normativa internazionale si adegui riconoscendo a Stati potenzialmente vittime di attacchi un diritto, seppur circoscritto, all’uso della forza preventiva. Diverse ragioni, non da ultimo ragioni morali e d’umanità, giustificano l’uso della forza in legittima difesa prima che venga iniziato l’attacco, cioè ultimo anello della catena che dallo Stato canaglia fornitore porta all’attacco terroristico. Opporsi non significa sostenere la pace. Contrari ad avallare la dottrina preventiva sono invece coloro che scelgono un approccio dogmatico al diritto internazionale, prigionieri di un passato giuridico nato con la Pace di Westfalia e culminato con il sistema di sicurezza collettiva delle Nazioni Unite. Il principio secondo cui uno Stato può difendersi solo se attaccato rispondeva alle esigenze di un mondo in cui gli attacchi erano condotti da eserciti contro altri eserciti e i tempi di mobilitazione e trasporto delle truppe del nemico normalmente davano allo Stato la possibilità di approntare le proprie difese.
Nel nuovo scenario internazionale e in seguito alle scelte fatte e dichiarate dal nostro nemico questo sistema è entrato in crisi. L’ostinato rifiuto di guardare in faccia la realtà, lungi dal sostenere le ragioni del diritto, potrebbe a medio o forse breve termine condannare all’irrilevanza il diritto internazionale sull’uso della forza e il sistema di sicurezza collettiva imperniato sul Consiglio di sicurezza dell’Onu. Il giurista che, messo davanti al rischio probabile di terrorismo biologico, consiglia al capo di governo di aspettare l’attacco prima di agire, non applica il diritto, ma di fatto avalla il crimine e la sua impunità, negando all’autorità statale la giustificazione giuridica per l’espletazione della prima funzione dello Stato: la difesa dei cittadini. Come per i giuristi internazionali che affollavano la Ginevra della Società delle Nazioni negli anni Trenta, così per molti dei giuristi di oggi, incapaci di capire la realtà e chiusi nel loro dogmatismo scolastico, il rischio è di rendere il diritto, la rule of law, irrilevante nella crisi contemporanea.
Il giurista che invece ammette la possibilità del ricorso alla difesa preventiva in certe circostanze e secondo certe modalità (presenza di un rischio probabile; riscontri concreti; inadeguatezza o inesistenza di metodi pacifici per far fronte al rischio; probabile uso di armi di distruzione di massa durante l’attacco; proporzionalità e necessità dell’attacco) offre invece una via d’uscita al dilemma tra legalità paralizzata e anarchia hobbesiana.
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Il Consiglio di sicurezza si trova ad affrontare una sfida di natura politica ma anche giuridica, le cui ripercussioni vanno ben oltre la crisi irachena. La posta in gioco è altissima: si decideranno le sorti del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite e, con esso, della rilevanza nel nuovo secolo – o dell’irrilevanza – del sistema multilaterale di sicurezza collettiva creato dalla Carta di San Francisco nel 1945. Se il Consiglio voterà a favore della proposta anglo-americana di risoluzione, avrà la meglio chi, come il premier britannico Tony Blair e il segretario di Stato americano Colin Powell, vuole adeguare gli strumenti giuridici e istituzionali del diritto internazionale al contesto strategico-militare che si è cominciato a delineare negli anni Novanta e che gli eventi dell’11 settembre hanno cristallizzato. Ma se prevalessero invece le ragioni avanzate dai francesi e dai tedeschi (e più tiepidamente sostenute dalla Russia), il Consiglio di sicurezza farebbe la fine dell’omonimo organo dello sfortunato precursore dell’Onu, la Società delle Nazioni.
Sia ben chiaro che questa crisi non inizia oggi e che la risoluzione messa sul tavolo da Gran Bretagna e Stati Uniti non è la “seconda” risoluzione, come viene spesso detto, ma parte di una lunga serie di risoluzioni adottate dal Consiglio dal 1991 a oggi. Tra queste la più importante è la risoluzione 687, in cui il Consiglio imponeva (si badi bene, non “raccomandava” come nel caso della stragrande maggioranza delle altre risoluzioni del Consiglio) i termini del cessate-il-fuoco, tra questi l’obbligo di fornire una dichiarazione sul proprio arsenale chimico, biologico e nucleare, e l’obbligo di disarmarsi “senza condizioni”, distruggendo o rimuovendo sotto stretta supervisione internazionale le armi di distruzione di massa e i missili balistici oltre una certa gittata.
Fatta eccezione per i rappresentanti del governo iracheno, e di qualche loro più o meno consapevole simpatizzante nella sinistra europea, tutti, compresi i francesi e i siriani, concordano sul fatto che la risoluzione 687 non è mai stata rispettata dall’Iraq. Il dispositivo della risoluzione 1441, votata all’unanimità dal Consiglio lo scorso autunno, inizia appunto affermando che l’Iraq “è stato e rimane in violazione” degli obblighi derivanti da risoluzioni precedenti. In questo senso le ragioni dell’intervento militare in Iraq si fondano su una logica inoppugnabile: le condizioni del cessate-il-fuoco sono state violate; indi si possono riaprire le ostilità. Tale decisione ovviamente spetta idealmente al Consiglio, e non a uno dei suoi Stati membri, ma un Consiglio di sicurezza che decide di acquiescere per dodici anni a una palese violazione decide in sostanza di fare harakiri istituzionale; o meglio è costretto a farlo da coloro che, come il presidente francese Jacques Chirac e il cancelliere tedesco Gerhard Schroeder, dietro la facile retorica pacifista, stanno infliggendo un colpo potenzialmente mortale al sistema multilaterale di sicurezza collettiva.
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A giustificare l’impazienza americana e britannica intervengono la consapevolezza del nuovo contesto venutosi a creare in seguito agli attacchi dell’11 settembre. Lo Stato canaglia, come l’Iraq, è il primo anello della catena che alimenta il nuovo terrorismo; e se lo Stato canaglia, come nel caso dell’Iraq, ha già in passato fatto “primo uso”, in luogo di “uso in rappresaglia”, di armi di distruzione di massa, se questo Stato continua a violare i termini impostigli per il cessate il fuoco, le ragioni dell’intervento appaiono irrefutabili. Non occorre attendere l’attacco, o le prove irrefutabili di un legame tra Osama bin Laden e Saddam Hussein, per rimuovere la potenziale fonte di futuri disastri.

[Emanuele Ottolenghi  è docente di Storia e politica israeliana, St. Antony’s College, Oxford.

Guglielmo Verdirame  è docente di Diritto internazionale, Merton College, Oxford]